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Face à la compétition européenne,
il est urgent de dynamiser le développement économique de nos ports


       « Nos ports sont merveilleusement bien placés d'un point de vue géographique, et pourraient rattraper leur retard pour peu qu'il y ait une politique volontariste, mais il faudra changer nos politiques, notamment portuaires »



       Devant les difficultés que connaissent les ports français à accroître leurs trafics, un rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable, et du Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et du développement durable, signé notamment par deux anciens directeurs de port , propose un certain nombre de recommandations pour dynamiser les implantations portuaires et rendre les ports plus compétitifs. Un rappel des réformes menées par l'État depuis plus d'un demi-siècle, suivi d'un bilan diagnostique de la politique portuaire et des enjeux pour les ports, permettra de mesurer l'originalité et la pertinence de ce rapport.

Des réformes nécessaires mais insuffisantes

       Les problèmes de la manutention portuaire, maillon fort de l'économie portuaire, sont liés à l'irrégularité du travail portuaire, dont le régime des ouvriers a subi de profondes mutations. A travers les siècles, la condition du travailleur portuaire n'a cessé de s'améliorer. De portefaix, organisés dès le 14ème siècle en une sorte de monopole, la route a été néanmoins longue avant que n'apparaisse un véritable statut du docker. Initiées avec le Front populaire, l'organisation de la profession et sa reconnaissance se sont trouvées accélérées par les évènements liés à la Seconde Guerre mondiale.
       Après la guerre, sur la base de mesures instituées par la loi du 28 juin 1941, la loi du 6 septembre 1947 a mis en place un dispositif financier visant à indemniser le caractère irrégulier de leur emploi. Une Caisse nationale tripartite gérée par l'État, les employeurs et les syndicats garantissait une indemnité au docker non embauché, système exorbitant avec des salariés sans employeurs, bénéficiant d'un monopole.
       Les améliorations apportées au régime de travail des dockers ont été suivies par des séries de grèves, qui ont paralysé les ports. Durant toutes ces années, les ministres responsables ont eux-mêmes entretenu le tabou de la loi de 1947 en proclamant qu'il ne fallait pas y toucher. Après le blocage pendant 33 jours du port de Dunkerque, Jean-Yves Le Drian, nommé secrétaire d'État à la mer en 1991, présenta, avec un exceptionnel courage, un plan de réforme de la filière portuaire. Ce plan aboutit dans un premier temps, malgré l'opposition du syndicat dominant, à la promulgation en 1992 de la loi modifiant la manutention portuaire. La réforme a conduit au transfert des dockers, jusqu'alors agents des ports, vers les entreprises de manutention. En revanche, les portiqueurs et les grutiers étaient restés salariés des ports.
       La mise en œuvre de la réforme a néanmoins donné lieu à une grève générale dans les ports. Le coût des plans sociaux accompagnant la réforme, prévu à l'origine à 305 M€ dont 107 à la charge directe de l'État, s'est avéré exorbitant, 628 M€. La moitié a été financée par l'État et les collectivités territoriales, et l'autre par les employeurs. Les dockers ont bénéficié de conditions extrêmement avantageuses, soit en moyenne 125 000 € par départ. Si cette réforme était indispensable et marquait un premier pas important, son but, à savoir la réduction du coût de la manutention, n'a pas été atteint, et partant, l'impact sur la compétitivité des ports demeurait incertain.
       Poursuivant la modernisation de la filière portuaire, Jean-Yves Le Drian a présenté un plan de réforme de la domanialité publique, dont les contraintes, l'inaliénabilité et l'imprescriptibilité du domaine de l'État, étaient devenus incompatibles avec les exigences économiques des investisseurs. La réforme de la domanialité portuaire fut instaurée par la loi de 1994. Celle-ci posait comme principe que tout titre d'occupation privative du domaine public de l'État était constitutif de droits réels au profit du bénéficiaire de l'autorisation. Ce droit réel s'analysait comme une sorte de propriété, mais limitée à une occupation de 70 ans et limitée dans sa portée. Ces contraintes obéraient la gestion foncière des ports et pouvaient par là-même limiter leur activité.
       En septembre 1999 fut publié un décret sur la faculté ouverte à un port autonome de conclure avec une entreprise une convention d'exploitation de terminal, portant exclusivement sur la gestion et, le cas échéant, la réalisation d'un terminal spécifique à certains types de trafics et comprenant les terre-pleins, les outillages et les aménagements nécessaires aux opérations de débarquement, d'embarquement, de manutention et de stockage liées aux navires.
       Malgré toutes les réformes engagées ces dernières années, il n'en résultait pas moins que les ports continuaient à perdre des parts de marché par rapport à leurs principaux concurrents européens.

La Cour des comptes dénonce l'absence de politique portuaire de l'État

       Après la promulgation de la loi de 1994, une enquête réalisée par la Cour des comptes en 1997 sur la gestion du domaine portuaire et des zones industrielles portuaires révélait la méconnaissance de la consistance du domaine portuaire, public ou privé, par ses utilisateurs et l'enchevêtrement des décisions prises à l'échelle locale ou nationale susceptible de ralentir, voire dissuader des investissements fonciers.
       En 1999, la Cour des comptes dressait un état des lieux précis mais alarmant des ports français et portait des jugements sévères suivis de recommandations, sans plus d'effet. Concernant la réforme de la manutention portuaire et du régime du domaine, la Cour constatait que l'État n'avait pas poursuivi son effort jusqu'à son terme, et que les progrès accomplis demeuraient incomplets.
       Le rapport suivant de la Cour des comptes, publié en 2006, mettait en exergue l'urgence de l'action, face aux mutations du transport maritime. Observant la moindre performance industrielle des terminaux à conteneurs, la Cour dénonçait en particulier les effets négatifs sur la compétitivité des ports français résultant de la dualité de commandement des ouvriers dockers et des portiqueurs. Les premiers, employés par les sociétés de manutention, et les seconds, salariés des ports autonomes, travaillaient ensemble en étroite coordination pour charger et décharger les navires à quai. Elle recommandait la réalisation de l'unicité de commandement par « l'intégration » des salariés concernés des ports dans les entreprises opératrices des principaux terminaux à conteneurs, permettant de réaliser la rationalisation des fonctions d'exploitation que l'État n'avait pas su ou pas voulu conduire.
       Constatant que l'insuffisante insertion des ports dans les réseaux de desserte continentale demeurait le principal obstacle à l'amélioration de leur compétitivité globale, La Cour préconisait de mettre en place des dessertes performantes, notamment en matière ferroviaire et fluviale, impliquant sans doute la présence des armateurs tout au long de la chaîne économique.

Vers une réforme portuaire globale

       En juillet 2007 est publié un rapport de l'Inspection générale des finances et du Conseil général des Ponts et Chaussées sur la modernisation des ports autonomes. Comme à l'accoutumé, le rapport constate en particulier l'inévitable dégradation des parts de marché des ports, leur manque de fiabilité, leur insuffisance de compétitivité liée à une organisation du travail déficiente. Il souligne à cet effet que l'armateur, s'agissant des conteneurs, compte tenu du coût d'immobilisation d'un navire, exige que celui-ci fasse escale pendant le temps le plus court possible, de manière à assurer les escales prévues sur les lignes régulières. Il dénonce aussi l'organisation du travail éclatée entre les dockers salariés de l'entreprise et les portiqueurs relevant du port.
       Dans sa conclusion, concernant les opérations de manutention des conteneurs, le rapport préconise non seulement une unité de commandement, sous l'autorité du manutentionnaire, mais aussi le transfert des portiqueurs dans les entreprises de manutention.
       En avril 2008, est présenté en Conseil des ministres un projet de loi ambitieux prévoyant en particulier la privatisation des activités de manutention. Le syndicat dominant s'oppose à ce projet et lance un appel à la grève qui sera suivi par de fortes perturbations dans les ports.
       La loi portant réforme portuaire est finalement promulguée le 4 juillet 2008. Les dispositions de la loi concernent environ 2 000 personnes, essentiellement les grutiers et portiqueurs. Ceux-ci sont désormais employés par les entreprises privées de manutention, comme les dockers le sont depuis 1992. La loi prévoit également le transfert de l'outillage, grues et portiques, vers les entreprises privées. L'État prévoit d'investir dans les ports 367 millions d'euros et d'augmenter sa contribution pour l'entretien des accès maritimes des ports à hauteur de 75 millions. L'adoption du projet de loi par l'Assemblée nationale le 24 juin 2008 avait été suivie par une série de grèves paralysant les ports.

Le bilan de la réforme

       Dans son rapport public de 2011, la Cour des comptes a révélé que la mise en œuvre de la réforme portuaire s'est traduite par une dérive des coûts et de nombreux compromis. D'une part, les conditions dans lesquelles les outillages portuaires ont été cédés se sont avérées, au final, onéreuses pour les ports. Ainsi, au Havre, les outillages avaient été estimés au départ à 42,8 M€, ils ont finalement été cédés pour 13,9 M€. D'autre part, l'accompagnement social des transferts a été coûteux pour les ports : le volet social de la réforme a été évalué en 2010 à plus de 100 M€.
       Les mouvements de grève de 2008 ont été suivis chaque année par des grèves, à l'initiative du syndicat dominant, mettant en péril la compétitivité des ports. En 2009, pour s'opposer à la réforme portuaire – en 2010 et 2011, pour s'opposer au volet pénibilité de la réforme des retraites – en 2012, pour s'opposer à la convention collective (salaires, reclassements) – en 2013, pour s'opposer aux mesures relatives à la sécurisation de l'emploi.
       De son côté, le groupe de travail sénatorial sur la réforme portuaire constatait en 2013 la perte de vitesse des ports français dans la compétition européenne.

Le constat d'un déclin

       Le déclin des ports français est patent. Il est urgent, nous dit Christian Buchet, « que la France se dote d'une politique maritime. Sait-on que deux conteneurs sur trois entrant dans notre pays ou en sortant passent par Anvers, Hambourg ou Rotterdam. Anvers est aujourd'hui, paradoxalement, le premier port français dans la mesure où il voit passer les plus grands mouvements de notre fret maritime ».
       En Europe, la concurrence avec les ports du « Range Nord » et du sud de l'Europe est féroce. Le port de Rotterdam, premier port du continent, a aujourd'hui un tonnage bien supérieur à l'ensemble des ports français réunis, avec 441 Mt en 2013 contre 325 Mt. Le port d'Anvers, deuxième port européen, a enregistré en 2013 un tonnage de 199 Mt, supérieur à celui des trois plus grands ports français, Marseille, le Havre et Dunkerque réunis (192 Mt). Hambourg, troisième port européen avec 139 Mt, a un tonnage à peine inférieur à celui du Havre et de Marseille (148 Mt). Au sud de l'Europe, le trafic de Marseille a atteint 80 Mt, essentiellement grâce aux hydrocarbures, mais les ports d'Algésiras (90 Mt) et de Valence (66 Mt) sont en plein essor.
       La compétition est particulièrement rude sur le plan des conteneurs. Le Havre, premier port français sur ce segment, a traité 2,5 M EVP en 2013, mais il ne représente que 7 % du tonnage total des six premiers ports du Range Nord européen. Le port normand n'occupe que la huitième place en Europe, loin derrière Rotterdam, avec 11,6 millions de boîtes, Hambourg avec 9,3 millions et Anvers avec 8,6 millions. Le port phocéen, avec à peine plus d'un million de conteneurs, fait figure de port secondaire en Méditerranée comparé aux ports espagnols de Valence (4,3 M EVP), Algésiras (4,3 M EVP), aux ports italiens de Gioia Tauro (3,1 M EVP) et Gênes (2,0 M EVP).
       En 1995, le Havre traitait environ 1 million de conteneurs et Anvers 2 millions ; en 2013, le Havre est à plus de 2 millions et Anvers à plus de 8 millions : la différence est passée du double au triple. Tanger Med, créé en 2007, traite autant de conteneurs que Le Havre, et table sur un objectif de 8 millions d'EVP en 2016, quand Le Havre espère atteindre 6 millions en 2020 et Marseille 2 millions.

       Concernant les dessertes terrestres, l'État n'a pas été capable de mettre en place un réseau ferré, fluvial et routier performant pour desservir l'arrière-pays de nos ports. La France a une position excentrée par rapport aux grands pôles industriels générateurs de trafics maritimes. Ils ont besoin d'être désenclavés. Christian Buchet nous rappelle que « nos installations, loin d'être des traits d'union entre mer et terre, ressemblent trop à des culs-de-sac. Cela pour ne pas disposer de ramifications suffisantes à l'intérieur des terres, contrairement à leurs principales homologues européennes ».
       La desserte par voie fluviale du port du Havre ne représente que 9% contre 30% et 32% respectivement pour les ports de Rotterdam et d'Anvers. La desserte ferroviaire représentait quelques 20% il y a une vingtaine d'années ; elle n'est plus aujourd'hui que de 5%, contre 11% et 8% respectivement pour les mêmes ports du Nord européen. Cela signifie, hélas, que 86% des conteneurs en provenance du Havre sont acheminés par la route, favorisant ainsi la congestion routière et les émissions de gaz à effet de serre. Rappelons que 6 000 camions sont nécessaires pour acheminer les 12 000 boîtes d'un porte-conteneurs.
       Plus spectaculaire est la vitesse moyenne du conteneur chargé sur un train, 6 kilomètres à l'heure ! Autre singularité, nous rapporte Christian Buchet : « le trajet entre Anvers, Rotterdam ou Hambourg jusqu'à Paris, et à plus forte raison jusqu'au sud de la France est plus coûteux que celui pour aller de Shanghai à ces trois ports par lesquels passent les deux tiers de nos importations et exportations » !
       On comprend qu'à l'évocation de ce triste constat « il soit impossible pour nos entreprises d'être compétitives par rapport à nos voisins du Nord irrigués par la dynamique maritime ».

Les enjeux des ports français

       Pour autant, les ports disposent d'atouts stratégiques majeurs, qui leur permettent des objectifs ambitieux. Ainsi les ports du Havre et de Rouen occupent une place privilégiée pour alimenter la région francilienne. Les ports normands pourraient également alimenter le centre de l'Europe, à condition de disposer d'une desserte ferroviaire et fluviale performante. Une marchandise débarquée au Havre par un porte-conteneurs pourrait en théorie atteindre l'Allemagne par voie de chemin de fer ou par voie fluviale avant même que ce navire n'atteigne le port de Hambourg.
       De même le port de Marseille pourrait devenir le premier port en Méditerranée pour les conteneurs grâce à ses nombreux avantages naturels et ses infrastructures :
  • quais en eau profonde et d'accès facile ;
  • sous-emploi des réserves foncières (80% du terrain n'est pas utilisé à Fos, dont la surface avoisine 10 000 hectares, soit la superficie de Paris) ;
  • conditions climatiques favorables (pas de marée ni de brume comme dans les ports du Nord) ;
  • accès direct vers Lyon et le centre de l'Europe via l'axe rhodanien, épargnant 5 jours de navigation par rapport aux ports du Nord européen.
 
Après la réforme, les ports ont élaboré des « projets stratégiques » portant notamment sur les dessertes terrestres et la logistique. Mais pour que la réforme produise ses effets, il faut que la liaison avec l'hinterland se développe, et que les entreprises puissent s'implanter.
       La question des dessertes de l'hinterland est un enjeu stratégique pour la compétitivité de nos ports dans un contexte de plus en plus concurrentiel. De leurs qualités dépendra le choix des escales pour les armateurs. « La bataille de la mer se joue à terre » : l'aménagement de l'hinterland est la condition du renouveau pour les ports français. La massification de la desserte ferroviaire et fluviale est à la fois un enjeu économique et écologique pour les ports français. Un convoi fluvial peut traiter 352 conteneurs entre le Havre et Paris, contre 80 pour un train et 2 pour un poids lourd.
       Il est impératif d'encourager le transport fluvial, en améliorant le transport par voie d'eau, extrêmement lent, et améliorer la rentabilité de ce transport. Comme le préconise Christian Buchet, au Havre il est indispensable de relier à la Seine les installations de Port 2000. Aujourd'hui, pour être acheminé par le fleuve, un conteneur doit être transbordé par une navette ferroviaire jusqu'au terminal fluvial pour y être chargé sur une barge, soit une trentaine d'heures pour atteindre Rouen. Or le projet d'une écluse fluviale a été abandonné en raison de son coût jugé prohibitif (200 M€).
       Il est de même impératif de construire une ligne à grande vitesse Paris-Le Havre, dont la création en libérant les lignes anciennes, permettrait de développer sur celles-ci le fret ferroviaire.
       Il est également indispensable de revoir les corridors de fret prévus par le règlement européen de 2010. Les ports du Havre et de Dunkerque ni aucun autre port français ne se situent sur ces corridors, alors que Rotterdam relève de trois corridors et Anvers de deux.

Des recommandations pour développer durablement les activités logistiques et industrielles des ports

       Les ports français connaissent des difficultés à mobiliser leur foncier pour réaliser les projets d'investissements en faveur de l'implantation de nouvelles activités. La difficulté d'implantation dans les zones industrialo-portuaires a été résumée par un responsable d'entreprises en ces termes : « en France, c'est plus long, plus compliqué, plus coûteux, et cela présente plus d'aléas que dans les autres pays d'Europe ». Le projet, pour l'investisseur, « reste une aventure, hors du temps, parsemée d'embûches, parfois imprévisibles, et donc souvent incompatible dans le contexte d'une économie mondialisée ».
       A partir d'un constat sévère de projets nationaux ayant connu des difficultés, et d'un benchmark européen, notamment au Royaume-Uni, en Belgique, aux Pays-Bas et en Allemagne, les auteurs du rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable, et du Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies livrent une série de mesures de simplification permettant d'améliorer la gestion de l'espace foncier portuaire soumis à « un corpus hétérogène et complexe ».
       Parmi les 22 recommandations du rapport, la première, jugée primordiale, vise à mieux coordonner les services de l'État, « face à une législation et une organisation administrative et territoriale complexes ». A ce sujet, les rapporteurs proposent la « fusion des comités et conseils scientifiques au sein d'un conseil scientifique unique » et « la mise en place de réunions périodiques à différents échelons entre les ports et les services déconcentrés de l'État ».
       « La réduction des délais et des aléas, et donc des coûts, lors de l'instruction des dossiers », est la seconde priorité du rapport, faisant le constat que les délais et les aléas handicapent autant que les coûts l'attractivité des zones industrialo-portuaires.
       Les rapporteurs suggèrent aussi d'expérimenter « un dispositif d'Autorisation d'opérations complexes (AOC) » consistant à « regrouper dans un processus décisionnel intégré l'ensemble des autorisations et procédures concernant l'environnement et l'urbanisme ». Il serait néanmoins long et fastidieux de passer en revue chaque recommandation, dont la finalité est de rattraper le retard des ports français sur leurs concurrents.
       Les rapporteurs concluent leur exposé par une note d'optimisme. Ils affirment, qu'au vu du succès des actions engagées, par exemple, à Tanger, Rotterdam ou Anvers, « la concrétisation du potentiel économique des ports est réalisable ». Les opportunités que cela représente peuvent changer la situation de bassins d'emploi en grande difficulté, à l'exemple de Marseille ou de Dunkerque dans une moindre mesure. Aussi pour que ce potentiel se concrétise, tout en accordant une priorité égale à l'environnement et à la sécurité, la principale recommandation des rapporteurs est-elle « de mettre en place une coordination des bonnes volontés que ces projets mobilisent dans l'administration d'État, dans les ports et au sein des collectivités locales, et de s'assurer que la cohérence locale ainsi obtenue se décline dans les contacts indispensables avec la Communauté Européenne. » Pour cela, les grands ports maritimes devront encore poursuivre et développer leurs compétences et leur savoir-faire en matière d'aménagement et de prise en compte de l'environnement dans leurs projets.
       Pour autant, ajoutent les rapporteurs, il est nécessaire d'accélérer et de parfaire la démarche par un « engagement fort de l'État » à travers « une instruction ministérielle, consacrée exclusivement au développement portuaire ».
René TYL
membre de l'AFCAN

  1. Christian Buchet : « Cap sur l'avenir ! ». (voir infra bibliographie). Christian Buchet est docteur en histoire, membre de l'Académie de marine, directeur scientifique du programme Océanides.
  2. Jean-Marc Lacave et Gérard Patey, (voir infra bibliographie).
  3. Cette loi avait établi la carte de docker professionnel, institué une priorité d'embauche pour ses titulaires et créé un bureau central de la main d'œuvre (BCMO) dans chaque port.
  4. Grève en 1969, conflit de 1971, désordres en 77 et 78, grève en 79…
  5. Citation de Jacques Dupuydauby, président du Conseil national des communautés portuaires, 1995.
  6. Le cas de la zone de Moulineaux du port de Rouen, consistant à aménager sur un ancien site de dépôt de matériaux de dragage une zone dédiée à des entrepôts logistiques portuaires, montre un projet dont l'instruction aura duré plus de dix ans.
  7. Réalisation récente du port de Tanger, projet Maasvklakte doublant la capacité du port de Rotterdam, projet de conquête de la rive gauche de la Meuse conduisant à l'accroissement du port d'Anvers.

Bibliographie

       Rapports


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